La data de 11 mai 2015, Inalta Curte de Casatie si Justitie a pronuntat Decizia nr. 10 prin care se mentioneaza ca o hotarare judecatoreasca definitiva pronuntata cu privire la anularea in tot sau in parte a unui act administrativ cu caracter normativ produce efecte si asupra unui act administrativ individual emis in temeiul actului initial, daca la data publicarii hotararii judecatoresti de anulare actul administrativ individual este contestat intr-o cauza aflata in curs de solutionare pe rolul instantelor judecatoresti („Decizia 10”).

Contextul acestei decizii a fost dat de anularea unor norme metodologice in materie fiscala aprobate printr-un ordin al presedintelui Casei Nationale de Asigurari de Sanatate si efectele unei astfel de anulari asupra unei decizii de impunere, emisa in temeiul ordinului, care la randul sau era contestata in instanta. 

Dispozitia legala asupra careia Inalta Curte de Casatie si Justitie s-a pronuntat in Decizia 10 a fost articolul 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 („Legea 554”) care prevede ca o hotarare judecatoreasca definitiva prin care se anuleaza in tot sau in parte un act administrativ normativ este general obligatorie si va produce efecte “numai pentru viitor”, de la data publicarii ei in Monitorul Oficial al Romaniei.

In esenta, pe baza interpretarii articolului mentionat mai sus si a considerentelor pe care le vom prezenta in continuare, Inalta Curte de Casatie si Justitie a decis ca orice act administrativ individual emis in temeiul unui act administrativ cu caracter normativ anulat trebuie invalidat de plano. 

Efectele Deciziei 10 au inceput sa fie invocate abia recent, cand unele din planurile urbanistice zonale („PUZ”) ale Municipiului Bucuresti au fost anulate si diverse entitati au inceput sa conteste autorizatiile de construire („AC”) emise in temeiul acestora. 

Astfel, prin referire la Decizia 10, reclamantii au inceput sa solicite anularea AC-urilor (i.e., acte administrative individuale) pe temeiul anularii anterioare a PUZ-urilor (care sunt considerate acte administrative cu caracter normativ conform Deciziei (RIL) nr. 12 din 28 iunie 2021 emisa de Inalta Curte de Casatie si Justitie), in baza carora au fost emise respectivele AC-uri.

Aceasta situatie a generat un grad ridicat de incertitudine asupra pietei imobiliare, deoarece orice dezvoltator s-a temut ca, desi detinea o AC valabila, s-ar fi putea confrunta, in orice moment, cu scenariul in care AC ar putea fi contestata in timpul lucrarilor de constructie, determinand suspendarea activitatii sale, sau chiar mai rau, dupa finalizarea cladirii, conducand la imposibilitatea dezvoltatorului de a mai dispune de investitia realizata. In ambele cazuri, aparitia unor astfel de scenarii ar putea insemna pentru majoritatea dezvoltatorilor imobiliari afectati prabusirea afacerilor lor.

Prin Decizia nr. 208 din 9 aprilie 2025 („Decizia CCR”), Curtea Constitutionala a Romaniei a decis ca interpretarea data de Inalta Curte de Casatie si Justitie prin Decizia 10 dispozitiilor art. 23 din Legea 554 este neconstitutionala, din motivele pe care le vom prezenta mai jos. 

 

Problema juridica analizata prin Decizia 10 a avut ca obiect o decizie definitiva de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ si efectul ei asupra unui act administrativ individual emis in temeiul celui dintai, in urmatoarele scenarii: (i) daca actul individual a fost emis dupa publicarea deciziei de anulare sau, (ii) desi a fost emis inainte de aceasta decizie, actul individual era contestat in cadrul unui litigiu pendinte la momentul deciziei de anulare.

Principiul reglementat de Legea 554 si reiterat prin Decizia 10 este ca decizia de anulare produce efecte generale fata de orice tert, doar pentru viitor. In temeiul acestuia si in ceea ce priveste prima ipoteza, orice act administrativ individual emis in baza sau prin referire la actul normativ anulat, dupa publicarea deciziei relevante, ar trebui sa fie considerat lovit de nulitate si lipsit de efecte juridice.

In ceea ce priveste cea de-a doua ipoteza, Inalta Curte de Casatie si Justitie a decis ca nu ar trebui sa se faca nicio distinctie (prin raportare la efectele in cazul primei ipoteze), daca actul administrative individual a facut obiectul unui litigiu pendinte la momentul publicarii hotararii relevante.

Inalta Curte de Casatie si Justitie a asimilat aceasta situatie cu cea a exceptiei de neconstitutionalitate, in cazul careia dispozitiile declarate neconstitutionale nu ar mai fi aplicabile in dosarul in care a fost invocata analiza lor si nici in alte dosare aflate pe rol in care respectivele dispozitii ar fi altfel aplicabile.

Din aceasta perspectiva, Inalta Curte de Casatie si Justitie a considerat ca solutia contrara, adica imposibilitatea invocarii deciziei de anulare a unui act administrativ normativ in cadrul unui dosar distinct avand ca obiect contestarea unui act administrativ individual emis in temeiul primului, ar constitui o incalcare a dreptului de acces la justitie. Din aceasta perspectiva, s-a considerat ca demersul persoanei vatamate impotriva actului administrativ individual ar fi lipsit de finalitate practica.

Oponentii argumentelor prezentate de Inalta Curte de Casatie si Justitie in Decizia 10 au invocat incalcarea principiilor neretroactivitatii si securitatii juridice, dupa cum vom detalia mai jos. 

 

In primul rand, Curtea Constitutionala retine ca Inalta Curte de Casatie si Justitie ofera o solutie absoluta si lipsita de nuantare in interpretarea articolului 23 din Legea 554 in ceea ce priveste efectele unui act administrativ individual emis in baza unuia cu caracter normativ anulat. 

Inalta Curte nu face nicio distinctie in ceea ce priveste aplicarea efectiva a deciziei de anulare a actului administrativ normativ in cazul litigiilor pendinte, ceea ce inseamna ca nu diferentiaza intre (i) dosarele care se refera la anularea unui act administrativ individual ca efect al anularii actului cu caracter normativ si (ii) dosarele intemeiate pe orice alte motive pentru care aceste acte individuale au fost contestate. 

Prin urmare, in temeiul interpretarii date de Inalta Curte de Casatie si Justitie, instanta competenta sa se pronunte asupra unui litigiu pe rol in care a fost contestat un act administrativ individual nu ar mai continua analiza pe fondul cauzei, ci ar considera actul ineficient de plano. 

Din aceasta perspectiva, Curtea Constitutionala considera ca o astfel de interpretare ar afecta actul de justitie. De asemenea, mentioneaza ca instantele competente trebuie sa efectueze o analiza de la caz la caz a aplicarii dispozitiilor nulitatii si sa evalueze daca sunt indeplinite conditiile acesteia, prin raportare la toate imprejurarile de fapt si de drept ale fiecarei spete. 

In al doilea rand, Curtea Constitutionala indica faptul ca legalitatea unui act administrativ individual trebuie analizata prin raportare la dispozitiile legale aplicabile la momentul emiterii sale, conform principiului tempus regit actum.

Cu toate acestea, in baza Deciziei 10, originea nulitatii unui act administrativ individual nu ar fi determinata de cauzele preexistente sau concomitente cu emiterea actului (conform regulii generale), ci de unele ulterioare emiterii actului – adica anularea actului administrativ normativ in temeiul caruia a fost emis actul administrativ individual. 

In viziunea Curtii Constitutionale, o astfel de interpretare ar putea afecta securitatea juridica a actelor si pune sub semnul intrebarii prezumtia ca acestea sunt emise legal de autoritatile competente. Mai mult, aceasta a subliniat faptul ca securitatea actelor si raporturilor juridice trebuie sa fie unul dintre elementele fundamentale ale statului de drept si o garantie a drepturilor si libertatilor cetatenilor. 

Din aceasta perspectiva, Curtea Constitutionala considera, de asemenea, ca interpretarea data de Inalta Curte de Casatie si Justitie asupra prevederilor articolului 23 din Legea 554 reprezinta nu doar o amenintare la adresa ordinii constitutionale, ci o incalcare efectiva a acesteia. 

De asemenea, este important de remarcat ca o parte dintre judecatorii care s-au pronuntat asupra acestei chestiuni au avut un punct de vedere diferit fata de cel al majoritatii. In opinia lor separata acestia mentioneaza ca situatia adusa in atentia Curtii Constitutionale ar fi trebuit sa fie respinsa, considerand ca interpretarea oferita prin Decizia 10 nu exclude o interpretare nuantata a dispozitiei legale, intrand in sfera atributiilor instantelor competente sa analizeze si decida de la caz la caz.

Consideram ca este important sa mentionam, de asemenea, alte argumente valide aduse de autorul acestei cereri (i.e., Avocatul Poporului) si prezentate in fata Curtii Constitutionale, cum ar fi:

1. Incalcarea principiului neretroactivitatii:

Asimilarea efectelor exceptiei de neconstitutionalitate cu cele ale nulitatii unui act administrativ, realizata de catre Inalta Curte de Casatie si Justitie, incalca principiul neretroactivitatii, intrucat anularea actelor administrative produce efecte doar pentru viitor (aceasta exceptie de la regula generala a efectelor nulitatii este reglementata expres de Legea 554). 

2. Neconstitutionalitatea unei dispozitii legale si nulitatea in dreptul administrativ sunt doua institutii juridice distincte:

Pe de o parte, exceptia de neconstitutionalitate urmareste sa asigure conformitatea dispozitiilor legale cu legea fundamentala, reprezentand astfel o exceptie procedurala si o sanctiune specifica in temeiul dreptului constitutional, aplicata exclusiv de catre Curtea Constitutionala. Pe de alta parte, sanctiunea nulitatii are un spectru mai larg de aplicare, fiind relevanta pentru intreaga legislatie civila, administrativa si penala. In ceea ce priveste dreptul administrativ, instantele pot aplica sanctiunea nulitatii in cazul in care actul emis de autoritatile executive incalca normele stabilite de forul legislativ. Din aceasta perspectiva, nu se poate pune semnul egalitatii intre cele doua.

3. Incalcarea dreptului de proprietate si a garantiilor acestuia:

In practica, din punct de vedere comercial, se pare ca Decizia 10 a avut un impact mai mare asupra documentelor vizand constructiile (de exemplu, autorizatiile de construire) decat in cazul oricaror alte acte administrative. Din aceasta perspectiva, efectele Deciziei 10 asupra acestor documente tind sa afecteze dreptul de proprietate, intrucat beneficiarii autorizatiilor de construire sunt prejudiciati in posibilitatea lor de valorificare a imobilelor, si pare ca nu beneficiaza de previzibilitatea si securitatea actelor care reglementeaza cadrul in care o astfel de valorificare poate fi realizata.